Jolanta Telega
Gdy sąd federalny zatrzymuje jakieś rozwiązanie, administracja uruchamia następne. Jeżeli nie można wprowadzić szerokiego zakazu, można zaostrzyć kryteria oceny wniosków. Jeżeli trudno szybko deportować, można utrudnić legalną pracę. Jeżeli azylu nie da się zlikwidować, można cofnąć wizę tym, którzy po wjeździe do USA o azyl wystąpili.
Najnowsze wydarzenia dobrze pokazują nową logikę Białego Domu. Administracja Trumpa kompensuje porażki sądowe kolejnymi zaostrzeniami administracyjnymi oraz obostrzeniami na innych polach. Prezydent Donald Trump nie rezygnuje z celu, lecz zmienia instrumenty. Zamiast jednej spektakularnej decyzji — wiele mniejszych barier, które połączone razem zmieniają kierunek amerykańskiej polityki imigracyjnej.
Porażka w sprawie 75 państw
Najświeższym przykładem sądowego hamulca na politykę administracji jest decyzja federalnej sędzi Jeannette Vargas z Nowego Jorku. Uchyliła ona politykę zawieszającą rozpatrywanie wiz imigracyjnych dla obywateli 75 państw. Chodziło m.in. o kraje z Afryki, Azji, Bliskiego Wschodu, Karaibów i Ameryki Łacińskiej. Departament Stanu uzasadniał decyzję ryzykiem, że część przybyszy mogłaby korzystać z różnych form pomocy publicznej w USA.
Sąd uznał jednak, że sekretarz stanu Marco Rubio przekroczył swoje kompetencje, a polityka była sprzeczna z obowiązującym prawem imigracyjnym. Problem nie polegał wyłącznie na drastyczności decyzji, lecz na przesłankach, na jakich została zbudowana. Administracja zastąpiła indywidualną ocenę leżącą w prerogatywach każdego urzędnika konsularnego, zbiorowym filtrem narodowościowym. Tymczasem to urzędnicy konsularni powinni badać, czy konkretny kandydat spełnia warunki otrzymania wizy, a nie automatycznie udzielać odmów całym grupom na podstawie państwa pochodzenia.
Dla organizacji imigracyjnych był to istotny sukces. W praktyce polityka wstrzymywała łączenie rodzin i dotykała osób, które podążały legalną ścieżką. Dla Białego Domu nie była to jednak strategiczna kapitulacja. Raczej sygnał, że zbyt szeroka konstrukcja prawna może przegrać w sądzie. Podobny efekt można jednak próbować osiągnąć innymi metodami.
Wizy B1/B2 pod specjalnym nadzorem
Równolegle Departament Stanu przygotowuje cofnięcie wiz biznesowych i turystycznych B1/B2 osobom, które wjechały do Stanów Zjednoczonych jako krótkoterminowi goście, a następnie wystąpiły o azyl. Według doniesień Associated Press chodzić może nawet o 200 tys. wiz wydanych w latach 2016–2026. Gdyby plan został zrealizowany w tej skali, byłaby to największa jednorazowa akcja unieważniania wiz w historii USA.
Administracja uzasadnia decyzję koniecznością walki nadużyciami. Argument brzmi: ktoś deklaruje krótki pobyt, a później próbuje zostać na stałe, wykorzystując system azylowy. Z punktu widzenia Białego Domu to wykorzystywanie ruchu turystycznego. Z punktu widzenia obrońców imigrantów — niebezpieczne uproszczenie, bo sytuacja cudzoziemca może się zmienić już po przyjeździe, a prawo do złożenia wniosku azylowego nie znika tylko dlatego, że ktoś wjechał do USA legalnie.
Cofnięcie wizy nie oznacza automatycznej deportacji. Wielu cudzoziemców z trwającymi sprawami azylowymi zostałoby raczej przeklasyfikowanych i utraciłoby status turysty lub podróżnego biznesowego. Polityczny efekt byłby jednak czytelny: nawet legalny wjazd do USA nie gwarantuje bezpieczeństwa.
Praca jako narzędzie presji
Jeszcze mniej widowiskowy, ale bardzo ważny jest projekt DHS dotyczący zezwoleń na pracę. Rozporządzenie „Clarification of Discretionary Employment Authorization for Certain Aliens” ma ograniczyć i doprecyzować możliwość uzyskiwania Employment Authorization Document przez wybrane kategorie cudzoziemców. Chodzi m.in. o osoby wpuszczone czasowo w ramach parole ze względów humanitarnych lub ważnego interesu publicznego, osoby objęte deferred action oraz część cudzoziemców z ostatecznym nakazem deportacji, czasowo zwolnionych z aresztu na podstawie order of supervision.
To grupy o skomplikowanej sytuacji prawnej. Często nie mają trwałego statusu, ale państwo federalne z różnych powodów toleruje ich obecność albo nie jest w stanie ich natychmiast usunąć. Dotąd wydane pozwolenie na pracę porządkowało ich sytuację: umożliwiało utrzymanie rodziny, płacenie podatków i funkcjonowanie poza szarą strefą. Projekt DHS przesuwa akcent w drugą stronę. Zezwolenie ma być wyraźnie uznaniowe, obwarowane koniecznością wykazania potrzeby ekonomicznej, korzystną oceną urzędnika oraz – przy odnowieniach – powiązane z pracodawcą korzystającym z E-Verify.
Administracja twierdzi, że chodzi o ochronę amerykańskich pracowników i integralność systemu. Krytycy widzą w tym klasyczną politykę odstraszania. Skoro nie da się szybko deportować wszystkich, można uczynić ich życie trudniejszym: bez legalnej pracy, stabilnego dochodu i przewidywalnej sytuacji rodzinnej.
H-1B: legalna imigracja też drożeje
Kolejnym polem dokręcania śruby jest imigracja pracownicza. DHS zaproponował dodatkową opłatę w wysokości 103 265 dol. dla petycji H-1B objętych rocznym limitem, także składanych w ramach puli dla absolwentów amerykańskich studiów magisterskich i wyższych. Opłata miałaby być pobierana przy składaniu petycji i obowiązywać obok innych należności. Nie obejmowałaby natomiast petycji zwolnionych z limitu, np. części uczelni, organizacji badawczych i instytucji rządowych.
Formalne uzasadnienie mówi o odzyskiwaniu kosztów funkcjonowania legalnego systemu imigracyjnego: rozpatrywania wniosków, kontroli bezpieczeństwa, wykrywania oszustw, obsługi konsularnej czy działań sądów imigracyjnych. Politycznie jest to jednak tworzenie barier ekonomicznych. Tak wysoka opłata może zniechęcić część firm do korzystania z zagranicznych specjalistów i skłonić je do zatrudniania Amerykanów.
W ten sposób administracja pokazuje, że jej polityka nie dotyczy już tylko nielegalnej imigracji. Pod presją znajdują się także legalne kanały: wizy rodzinne, azyl po legalnym wjeździe, pozwolenia na pracę i wysoko kwalifikowana imigracja pracownicza.
Strategia wielu frontów
Działania nie są przypadkowe. Razem tworzą strategię wielu frontów. Po sądowej porażce w sprawie wiz z 75 państw administracja nie łagodzi kursu, lecz przenosi nacisk na inne obszary: cofanie wiz, public charge, zezwolenia na pracę, E-Verify i zaporowe opłaty. Każde z tych narzędzi można przedstawić jako odrębną, techniczną korektę. Razem tworzą jednak spójny system ograniczania imigracji.
Zwolennicy Trumpa powiedzą, że to realizacja mandatu wyborczego: ochrona miejsc pracy, ograniczenie nadużyć azylowych i odbudowa kontroli nad granicami. Przeciwnicy zareplikują, że mamy do czynienia z obchodzeniem ograniczeń ustawowych metodą nacisków administracyjnych. Skoro nie można domknąć jednych drzwi, ustawia się straż przy następnych.
Imigracja przez administracyjne sito
Najnowsze wydarzenia pokazują, że amerykańska polityka imigracyjna wchodzi w mniej spektakularny, ale być może skuteczniejszy etap przysłowiowego dokręcania śruby. Nie chodzi już tylko o to, kto zostanie zatrzymany na granicy. Chodzi o to, kto dostanie wizę, kto ją straci, kto będzie mógł pracować, kto zapłaci zaporową opłatę i kto przekona urzędnika, że zasługuje na pozytywne rozpatrzenie sprawy.
Sądy mogą uchylać najbardziej oczywiste nadużycia. Mogą przypominać, że narodowość nie może automatycznie przekreślać wniosku wizowego, a sekretarz stanu nie zastąpi indywidualnej decyzji konsula. Ale administracja pokazuje, że potrafi zamieniać wielkie zakazy na drobniejsze, ale liczniejsze bariery. I właśnie w tym tkwi sedno obecnej strategii: jeśli nie da się zamknąć bramy do Ameryki jedną decyzją, można ustawić tyle kontroli, formularzy i opłat, aby przejście przez nią stało się coraz trudniejsze.
Jolanta Telega
[email protected]
