Jolanta Telega
To brzmi jak techniczna opinia prawna. W praktyce jest politycznym sygnałem dla gubernatorów: jeśli stan korzysta z określonych pieniędzy federalnych, Waszyngton oczekuje dostosowania się do federalnej polityki imigracyjnej. W przeciwnym razie może pojawić się groźba utraty części finansowania.
Intencja jest jasna: administracja Trumpa próbuje wykorzystać federalne programy pomocy socjalnej jako instrument nacisku na stany, zwłaszcza te demokratyczne i bardziej niechętne współpracy z ICE. Nie chodzi o to, że nieudokumentowani imigranci masowo pobierają świadczenia TANF lub SSI – co do zasady nie są do nich uprawnieni. Chodzi o coś innego: o przekształcenie administracji stanowej w źródło danych dla systemu deportacyjnego.
Co zmienia opinia DOJ
Nowa opinia Office of Legal Counsel, czyli Biura Prawnego Departamentu Sprawiedliwości, dotyczy ustawy o reformie pomocy społecznej z 1996 r. – Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act. Dotychczas obowiązywała wykładnia z 1998 r., według której obowiązek zgłaszania osób nielegalnie przebywających w USA dotyczył głównie tych agencji stanowych, które bezpośrednio administrowały określonymi programami pomocy społecznej.
Administracja Trumpa uznała tę interpretację za zbyt wąską. Według nowej opinii słowo „stan” należy rozumieć szeroko: jako całe państwo stanowe wraz ze wszystkimi jego agencjami. W praktyce obowiązek raportowania mógłby więc objąć nie tylko departamenty pomocy społecznej, ale także urzędy komunikacji, uczelnie publiczne, agencje zdrowia czy inne instytucje, które posiadają informacje o statusie imigracyjnym mieszkańców.
To poważna zmiana. W co najmniej kilkunastu stanach osoby bez uregulowanego statusu mogą uzyskać prawo jazdy. W wielu miejscach mogą także studiować na uczelniach publicznych albo korzystać ze świadczeń stanowych w granicach lokalnego prawa. Teraz administracja federalna chce, by taka wiedza nie pozostawała wyłącznie w systemach stanowych, lecz trafiała do DHS.
TANF: grant dla stanów
Pierwszy program, którego dotyczy spór, to TANF – Temporary Assistance for Needy Families. To federalno-stanowy program pomocy rodzinom o niskich dochodach, zwłaszcza rodzinom z dziećmi. Ma formę grantu: Waszyngton przekazuje pieniądze stanom, a one mają względnie dużą swobodę w ich wydawaniu.
Z TANF finansuje się m.in. zasiłki gotówkowe, opiekę nad dziećmi, programy aktywizacji zawodowej, usługi rodzinne i działania ograniczające ubóstwo. Dlatego właśnie ten program najłatwiej wykorzystać jako instrument nacisku. Pieniądze trafiają do stanów, a administracja federalna może próbować powiązać ich wypłatę z warunkami, których spełnienia oczekuje.
Skala nie jest symboliczna. Podstawowy grant TANF dla 50 stanów i Dystryktu Kolumbii to ok. 16,4 mld dol. rocznie. Największe kwoty otrzymują Kalifornia – ponad 3,6 mld dol. przekazanego stanowi grantu w roku fiskalnym 2024 – oraz Nowy Jork, ponad 2,4 mld dol. Dalej znajdują się m.in. Michigan, Ohio, Pensylwania, Illinois, Floryda i Teksas.
W przypadku TANF potencjalne cięcia byłyby więc odczuwalne przede wszystkim w budżetach stanowych i programach dla rodzin o niskich dochodach. Politycznie najbardziej narażone są jednak niekoniecznie te stany, które dostają najwięcej, lecz te, które najprawdopodobniej będą kwestionować nowe wymogi: Kalifornia, Nowy Jork, Illinois, New Jersey, Waszyngton, Oregon, Massachusetts czy Maryland.
SSI: świadczenie federalne dla osób, nie grant blokowy
Drugi program, SSI – Supplemental Security Income – ma zupełnie inną konstrukcję. To nie jest klasyczny grant dla stanów porównywalny z TANF. SSI to przede wszystkim federalne świadczenie wypłacane osobom starszym, niewidomym i niepełnosprawnym o bardzo niskich dochodach oraz ograniczonych zasobach.
Podstawowe świadczenia finansuje i wypłaca administracja federalna, głównie za pośrednictwem Social Security Administration. Rola stanów jest bardziej pośrednia niż sprawcza: część z nich wypłaca dodatki stanowe, a w niektórych przypadkach dodatki te są administrowane razem z federalnym SSI. Dlatego przy SSI konsekwencje finansowe nie są tak oczywiste niż w przypadku TANF. Trudniej powiedzieć, że Waszyngton po prostu zabierze stanowi grant, bo zasadniczy strumień pieniędzy trafia do uprawnionych osób, a nie do stanowych budżetów.
To nie znaczy, że groźna uderzenia w SSI jest pozbawiona znaczenia. Przeciwnie – DOJ próbuje powiązać udział stanu w SSI, z obowiązkiem raportowania danych o statusie imigracyjnym przez cały aparat stanowy. W 2024 r. federalne wypłaty SSI wyniosły prawie 60 mld dol. Największe kwoty przypadały beneficjentom w Kalifornii, Nowym Jorku, Teksasie i Florydzie. Ale należy doprecyzować: są to przede wszystkim pieniądze dla osób mieszkających w tych stanach, nie granty rozporządzane przez gubernatorów.
Kto straciłby najwięcej
Finansowo najwyższe konsekwencje poniosłyby duże stany, bo tam płynie największy strumień środków. W TANF najbardziej widoczne są Kalifornia i Nowy Jork. W SSI największe wypłaty federalne trafiają do mieszkańców Kalifornii, Nowego Jorku, Teksasu i Florydy. Jednak realne ryzyko konfrontacji między stanami a Waszyngtonem zależy nie tylko od kwot, ale także od polityki.
Rządzone przez Republikanów Teksas i Floryda, choć widoczne w statystykach, prawdopodobnie chętniej dostosowałyby się do oczekiwań administracji Trumpa. Spór może wybuchnąć tam, gdzie władze stanowe od lat ograniczają współpracę z federalnymi służbami imigracyjnymi albo bronią dostępu imigrantów do wybranych usług stanowych. To przede wszystkim duże stany demokratyczne i jurysdykcje określane jako „sanctuary”, wśród których niepoślednią rolę odgrywa Illinois.
Najbardziej narażeni mogą się jednak okazać nie gubernatorzy, lecz zwykli beneficjenci programów społecznych. Jeżeli spór doprowadzi do faktycznego blokowania środków, ucierpią rodziny o niskich dochodach, osoby starsze i niepełnosprawne z amerykańskim obywatelstwem. Jeśli zaś stany podporządkują się nowej interpretacji, koszty poniosą imigranci i ich rodziny, którzy zaczną unikać kontaktu z urzędami.
Ile Waszyngton dopłaca stanom
Skala potencjalnego nacisku jest duża, bo budżety stanowe są mocno związane z pieniędzmi federalnymi. W roku fiskalnym 2024 środki federalne stanowiły 34,2 proc. łącznych dochodów stanów, a granty federalne przekroczyły 1 bln dol. Największą pozycją jest Medicaid, czyli program opieki zdrowotnej dla osób o niskich dochodach, dzieci, osób starszych i niepełnosprawnych. Odpowiada on za blisko 69 proc. wszystkich grantów federalnych dla stanów.
Opinia DOJ nie oznacza jednak, że administracja może jednym ruchem zablokować cały strumień pieniędzy. Bezpośrednio dotyczy co prawda zobowiązań powiązanych z TANF i SSI. Politycznie ma jednak szerszy sens: przypomina stanom, że Waszyngton finansuje znaczną część systemów zasiłków socjalnych i może próbować wiązać te pieniądze z oczekiwanymi działaniami.
Stara metoda w nowym sporze
Grożenie utratą funduszy federalnych w celu skłonienia stanów do określonej polityki nie jest w USA niczym nowym. To stały element amerykańskiego ustroju opartego na zasadzie federalizmu. Rząd w Waszyngtonie nie zawsze może bezpośrednio nakazać stanom konkretne działania, ale może uzależniać przekazanie pieniędzy od spełnienia określonych warunków.
Klasyczny przykład dotyczy czasów kryzysu paliwowego lat 70. Po szoku naftowym administracja Richarda Nixona i Kongres dążyły do ograniczenia zużycia benzyny. Stanowe przepisy dotyczące ruchu drogowego były jednak poza zasięgiem jurysdykcji Waszyngtonu.
Emergency Highway Energy Conservation Act z 1974 r. powiązał federalne fundusze drogowe z wprowadzeniem limitu prędkości 55 mil na godzinę. I wszystkie stany musiały się dostosować do narzuconego ograniczenia.
Drugim znanym przykładem jest minimalny wiek zakupu alkoholu. W 1984 r. Kongres uzależnił część federalnych funduszy drogowych od przyjęcia przez stany granicy 21 lat. Sprawa South Dakota v. Dole trafiła do Sądu Najwyższego, który uznał taki mechanizm za dopuszczalną zachętę, a nie niedozwolony przymus. Warunek był powiązany z bezpieczeństwem drogowym, a utrata środków stosunkowo niewielka.Mimo to stany wprowadziły ograniczenia.
Federalne pieniądze od dawna służyły ujednolicaniu polityk, które formalnie pozostawały w gestii stanów. Przykładów było więcej niż ograniczenia prędkości, czy limity na zakup alkoholu: standardy bezpieczeństwa drogowego, pasy bezpieczeństwa, dopuszczalny poziom alkoholu we krwi kierowców czy wymagania dotyczące prawa jazdy.
Gdzie kończy się zachęta, a zaczyna przymus
Granica między tym co cesarskie (federalne) a stanowe nie jest jednak arbitralna. W sprawie NFIB v. Sebelius, dotyczącej reformy zdrowotnej Baracka Obamy, Sąd Najwyższy uznał, że groźba odebrania stanom wszystkich dotychczasowych środków Medicaid za odmowę rozszerzenia programu była zbyt daleko idąca. Waszyngton może zachęcać, ale nie może stawiać stanów przed pozornym wyborem.
I tu zaczyna się problem administracji Trumpa. Jeżeli rząd federalny będzie zmieniał warunki przydzielania przyszłych środków ściśle związanych z TANF, jego argumenty będą mocniejsze. Jeżeli jednak spróbuje karać stany w szerszym wymiarze albo wykorzystać SSI uderzający przede wszystkim w beneficjentów, sprawa niemal na pewno trafi do sądów.
Administracja miała szansę poznania tego dylematu podczas pierwszej kadencji Trumpa. Próby karania „sanctuary cities”, do których zalicza się także Chicago, poprzez ograniczanie grantów federalnych wielokrotnie przegrywały w sądach. Sędziowie przypominali, że prezydent nie może samodzielnie dopisywać nowych warunków do pieniędzy przyznawanych przez Kongres, a związek między grantem a stawianymi wymogami z musi być rzeczywisty, nie tylko polityczny.
Donos jako polityka społeczna
Najbardziej kontrowersyjny jest nie sam spór o pieniądze, lecz model państwa, który z niego wynika. Jeśli każda agencja stanowa ma być potencjalnym źródłem informacji dla DHS, osoby bez legalnego statusu będą unikać kontaktu nie tylko z systemem pomocy społecznej, ale również z uczelniami, urzędami komunikacji, programami zdrowia publicznego i instytucjami chroniącymi pracowników.
Administracja Trumpa przedstawia to jako przywracanie praworządności. Krytycy odpowiedzą, że to próba zmuszenia stanów do udziału w polityce deportacyjnej przy użyciu pieniędzy przeznaczonych dla najuboższych rodzin, osób starszych i niepełnosprawnych.
Spór dotyczy więc nie tylko imigrantów, ale także granic federalizmu. Dolar uznany od dwóch wieków za wspólny środek płatniczy od dawna pozwala Waszyngtonowi wpływać na stany. Pozostaje pytanie, czy w sprawie imigrantów nadal pozostaje zachętą do współpracy, czy staje się narzędziem wymuszania posłuszeństwa przez Waszyngton.
Jolanta Telega
